صادق رضائی. عضو هیات علمی دانشگاه تهران

«هنر جنگ برای حاکمیت هر کشوری از اهمیت حیاتی برخوردار است. این موضوع، مسئله مرگ و زندگی بوده و راهی به سوی امنیت یا نابودی است.» این سخن سان تزو، فیلسوف جنگ‌آور چینی، نه برای میدان‌های نبرد نظامی که برای سیاستگذاری پولی در شرایط بحرانی امروز ایران به‌درستی صدق می‌کند. بانک‌های مرکزی در دو دهه اخیر در جهان با بحران‌هایی دست و پنجه نرم کرده‌اند که مشابه آن را در ایران با ترکیبی از کسری بودجه مزمن، شوک‌های خارجی، تسهیلات تکلیفی بانک‌ها و فشار‌های فزاینده بر نرخ سود تجربه می‌کنیم. پرسش این است: در چنین میدانی، بانک مرکزی چه تدبیری می‌تواند داشته باشد و مهم‌تر آنکه استقلال او چه سرنوشتی برای اقتصاد رقم می‌زند؟

دو وزنه سنگین بر دوش بانک مرکزی

در شرایطی که دولت با کسری بودجه ساختاری مواجه است، نخستین و آسان‌ترین راهکار در بسیاری از اقتصادها، از جمله اقتصاد ما، مراجعه به بانک مرکزی برای استقراض یا فشار بر شبکه بانکی برای تأمین مالی پروژه‌های تکلیفی است. این تسهیلات تکلیفی (اعتبارات اجباری به بخش‌های خاص با نرخ‌های دستوری) عملاً دو اشکال اساسی ایجاد می‌کنند: اول، آنها منابع بانک‌ها را قفل کرده و توان وام‌دهی سالم را کاهش می‌دهند. دوم، با افزایش پایه پولی بدون پشتوانه تولید، تورم را دامن می‌زنند. از سوی دیگر، فشار بر بانک مرکزی برای افزایش نرخ سود سپرده (برای جذب نقدینگی و کنترل تورم) در حالی صورت می‌گیرد که همین بانک‌ها به دلیل تسهیلات تکلیفی و انبوه دارایی‌های غیرجاری، توان پرداخت سود بالا را ندارند. این تناقض، بانک مرکزی را در دام سیاست‌های متناقض گرفتار می‌کند.

شوک‌های خارج از کنترل سیاستگذار پولی

در ادبیات جدید سیاست پولی، به‌ویژه در رویکرد‌های نهادی، بانک مرکزی به‌عنوان نهادی تلقی می‌شود که در یک محیط محدودیت‌دار فعالیت می‌کند؛ محیطی که در آن شوک‌های خارجی نظیر تحریم‌ها، نوسانات قیمت نفت و تحولات ژئوپلیتیک را می‌توان به‌عنوان عوامل بیرونی در نظر گرفت، در حالی که کیفیت حکمرانی اقتصادی، ساختار بودجه و سلامت نظام بانکی در زمره متغیر‌های درونی و قابل اصلاح قرار می‌گیرند. اگرچه بانک مرکزی قادر به کنترل عوامل بیرونی نیست، اما می‌تواند با اصلاح سازکار‌های داخلی، تاب‌آوری اقتصاد را افزایش دهد.

در این میان، استقلال بانک مرکزی یکی از مهم‌ترین متغیر‌های نهادی اثرگذار بر کارایی سیاست پولی است. استقلال در سه سطح قابل تعریف است: استقلال ابزاری به معنای اختیار بانک مرکزی در استفاده از ابزار‌های سیاست پولی نظیر نرخ سود و عملیات بازار باز؛ استقلال هدفی به معنای اولویت دادن به ثبات قیمت‌ها در چارچوب اهداف کلان اقتصادی؛ و استقلال مالی به معنای محدودیت یا منع تأمین مالی مستقیم کسری بودجه دولت از منابع بانک مرکزی. تجربه کشور‌ها نشان می‌دهد که هرچه این سه نوع استقلال به‌طور هم‌زمان تقویت شود، امکان مهار تورم پایدار و کاهش نوسانات اقتصاد کلان افزایش می‌یابد.

بانک مرکزی در شرایط فعلی چه باید بکند؟

با تکیه بر اصول شش‌گانه مطرح شده در نوشته‌های به‌روز سیاست‌گذاری پولی جدید که شامل برنامه‌ریزی، پذیرش شوک، موقعیت تاکتیکی قوی (یعنی شرایط حاکم بر اقتصاد)، ترکیب ابزارها، انعطاف‌پذیری و ارزیابی هزینه‌ها است، راهکار‌های زیر برای بانک مرکزی کشور پیشنهاد می‌شود:

اول: کاهش تدریجی، اما مداوم تأمین مالی کسری بودجه از طریق پول پرقدرت: هر ریال استقراض دولت از بانک مرکزی (در اشکال مختلف خطوط اعتباری و حساب تنخواه دولت نزد بانک مرکزی) به مراتب تورمی‌تر از استقراض از بازار است. لازم است با اصلاح ساختار بودجه و انتشار اوراق مالی اسلامی واقعی (بدون سرکوب نرخ سود)، نیاز دولت از کانال بانک مرکزی محدود شود. استقلال مالی بانک مرکزی سنگ‌بنای مهار تورم است. این موضوع در حالی است که در لایحه بودجه ۱۴۰۵ دولت پیشنهاد برداشت ۵۵ هزار میلیارد تومان از سود عملیات بانک مرکزی داده بود، اما مجلس آن را با افزایش ۱۰۰ درصدی در قانون بودجه به ۱۱۰ هزار میلیارد تومان رساند.

دوم: حذف تدریجی تسهیلات تکلیفی و جایگزینی آن با خطوط اعتباری هدفمند و شفاف: تسهیلات تکلیفی فعلی (مثلاً به بخش کشاورزی یا مسکن با نرخ‌های دستوری) بهتر است ظرف یک بازه سه ساله حذف شده و به جای آن، از ابزار‌های اعتباردهی شرطی (مانند تسهیلات تأمین مالی زنجیره‌ای با نرخ‌های نزدیک به بازار) استفاده شود. بانک مرکزی می‌تواند منابع آن را از مانده حساب‌های دولت نزد بانک مرکزی (حساب خزانه) با رعایت ملاحظات شاخص‌های سلامت بانکی (یعنی اولویت‌بندی و سقف استفاده هر بانک عامل متناسب با شاخص‌های ثبات بانکی باشد)، به بانک‌های عامل بصورت ریپوی به‌نسبت بلندمدت‌تر اعطا کند. یادآوری می‌شود که برای این موضوع ظرفیت قانونی در قانون بودجه سال ۱۴۰۵ وجود دارد.

سوم: مدیریت هوشمندانه نرخ سود در برابر فشارها: افزایش نرخ سود بدون توجه به شرایط بانک‌ها می‌تواند بحران نقدینگی ایجاد کند. بهترین راه، اجرای کریدور نرخ سود با دامنه متقارن با نرخ‌های نزدیک به نرخ بازار (که همزمان این موضوع می‌تواند انگیزه اضافه‌برداشت را نیز کاهش دهد) و خرید و فروش اوراق دولت در بازار باز است. بانک مرکزی می‌تواند بدون اعلام دستوری نرخ سپرده، با عملیات بازار باز نرخ مؤثر را به سطحی برساند که تورم را مهار کند (نرخ سود حقیقی مثبت). این کار استقلال ابزاری را تقویت می‌کند.

چهارم: تقویت نظارت احتیاطی کلان: در شرایطی که بانک‌ها تحت فشار تسهیلات تکلیفی و کسری بودجه هستند، نظارت بر سرمایه، نسبت کفایت سرمایه و ذخیره گیری ضدچرخه‌ای حیاتی است. بانک مرکزی نیاز دارد که به طور مرتب آزمون‌های استرس را با دقت بیشتر و با استفاده از یافته‌های به‌روز اقتصاد پولی و سیاستگذاری پولی در ادبیات جدید، انجام دهد و بانک‌های ناتراز را ملزم به افزایش سرمایه یا تجدید ساختار کند. در این مسیر، نیاز است بانک مرکزی محدودیت در گسترش دارایی‌های ثابت مانند افزایش تعداد شعب بانک‌ها را پیگیری کند و همزمان مشوق‌ها لازم برای توسعه بانکداری اینترنتی و توسعه پلتفرم‌های دیجیتالی که محصولات بانکی را بصورت شخصی‌سازی شده به مشتریان اعطا می‌کنند، برنامه‌ریزی را دنبال کند. این موضوع از سویی نقدشوندگی دارایی‌های بانک‌ها را طی زمان افزایش می‌دهد و از سوی دیگر، کسری نقدینگی بانک‌ها را طی زمان کاهش داده و در نهایت به کنترل رشد ناخواسته ترازنامه بانک مرکزی (مانند اضافه‌برداشت) منجر می‌شود.

تأثیر هماهنگی در سیاست‌گذاری پولی و استقلال بانک مرکزی بر اقتصاد

آیا استقلال بانک مرکزی یک کالای لوکس برای کشور‌های در حال توسعه است؟ شواهد بین‌المللی و تجربیات کشور‌های نوظهور (مانند برزیل، شیلی و اخیراً ترکیه پس از بازگشت به سیاست افزایش استقلال بانک مرکزی) نشان می‌دهد که استقلال نسبی بانک مرکزی باعث کاهش انتظارات تورمی، جذب سرمایه‌گذاری خارجی (از طریق اعتبار سیاستی) و کاهش هزینه‌های استقراض دولت می‌شود. در ایران، هر گاه بانک مرکزی توانسته تا حدی مستقل عمل کند (مانند اواخر دهه ۱۳۸۰ و برخی دوره‌های دهه ۱۳۹۰)، نوسانات نرخ ارز و تورم نسبی کاهش یافته است. برعکس، سال‌هایی که دولت مستقیماً بر خلق پول یا تعیین نرخ سود دستوری برخورد کرده، تورم جهش یافته و ثبات اقتصادی از دست رفته است.

استقلال بانک مرکزی به معنای بی‌توجهی به اهداف کلان نیست؛ بلکه به معنای شفافیت، مسئولیت‌پذیری و تخصص‌گرایی است. هنگامی که بانک مرکزی در برابر قانون (نه در برابر فرمان دولت) پاسخگو باشد و صورت‌های مالی و تصمیمات خود را عمومی کند، آنگاه فشار‌های کوتاه‌مدت سیاسی (مثل تغییر نرخ سود قبل از انتخابات) را دفع و منافع بلندمدت ثبات را تأمین می‌کند.

در پایان می‌توان گفت که صلح نسبی امروز، زمان آمادگی برای نبرد‌های آینده است.

تجربه کشور‌های جهان (مانند بحران‌های ۲۰۰۸ و همه‌گیری کرونا) و ایران (مانند تحریم‌های ظالمانه، جنگ‌های تحمیلی و ناآرامی‌های اجتماعی) نشان داده که هر ثبات نسبی امروز، زمان مناسبی برای استفاده از اصول شش‌گانه ذکرشده به‌منظور درس گرفتن از گذشته و آمادگی برای بحران‌های آینده است. در اقتصاد ایران، با وجود کسری بودجه مزمن، فشار بر نرخ سود و حجم بالای تسهیلات تکلیفی، تنها راهبرد پایدار، تقویت هماهنگی در سیاست‌های بانک مرکزی در سه بعد مالی، ابزاری و اهداف است. بدون هماهنگی در سیاست‌ها و تقویت استقلال بانک مرکزی، هر سیاستی، حتی افزایش نرخ سود یا کنترل مقداری نقدینگی، موقتی و بی‌اثر خواهد بود. در حقیقت، هماهنگی در سه بعد مذکور به هوشیاری بانک مرکزی می‌افزاید که افزایش تاب‌آوری در مقابل شوک‌های خارجی منجر شده و افزایش استقلال بانک مرکزی به افزایش جسارت اجرای هماهنگ سیاست‌ها منجر می‌شود.